1786年9月的“安纳波利斯会议”倡议各州于1787年5月在费城开会，讨论修改《邦联条例》。但这只是个“倡议”而已，人家来不来还两说着呢。安纳波利斯会议的两个最积极的推动者，亚历山大·汉密尔顿和詹姆斯·麦迪逊，很清楚他们前面的路有多艰苦。但是，如果能把那个人拉进来，就会产生神奇的功效。那个人当然是华盛顿。有华盛顿参加，会议的规格一下子就上去了，地区性的会就会变成全国性的会。可是，怎样才能把华盛顿请出山呢？
安纳波利斯会议结束两天之后，弗吉尼亚的代表之一，爱德蒙·伦道夫（Edmund Randolph），就到了弗农山庄。伦道夫来自弗吉尼亚的政治世家，那位曾担任弗吉尼亚议会主席和第一次、第二次大陆会议主席的佩顿·伦道夫是他叔叔，托马斯·杰斐逊是他表哥。伦道夫家族富甲一方，在弗吉尼亚的政治影响力无人能敌。爱德蒙·伦道夫才智一般，但仕途通畅。1786年，33岁的他当选为弗吉尼亚州州长，又带队参加了安纳波利斯会议。伦道夫还将是美国首任总检察长，第二任国务卿，他也是位出色的律师。
伦道夫来弗农山庄就是为了说服华盛顿去参加“费城会议”（Philadelphia Convention）。他跟华盛顿是好朋友，也是弗农山庄的常客。平时大家说说笑笑的怎么着都行，但这一次，华盛顿说什么也不答应。几天后，伦道夫失望地离开。他刚走，麦迪逊又来了，为了同一件事。麦迪逊在弗农山庄住了三天，嘴皮子都磨破了，华盛顿还是无动于衷。1786年底，麦迪逊写信给华盛顿，告诉他，伦道夫州长和弗吉尼亚议会已经决定推选华盛顿为弗吉尼亚参加费城会议的七位代表之一，而且是首席代表。华盛顿都快被他们整疯了，没见过这么赖皮的。他写信给伦道夫，正式拒绝邀请，又向麦迪逊详细解释了不能去开会的理由。
华盛顿倒真不是矫情，他的理由非常充足。第一个理由是，他刚刚拒绝了“辛辛那提”（Cincinnati）俱乐部请他于1787年5月去费城开会的邀请。“辛辛那提”是独立战争结束后由退役军官们组成的俱乐部，华盛顿是它的荣誉会长。华盛顿对大陆军的老部下很有感情，但他不想过多地出头露面。所以，他找了一千条理由，包括家务繁忙啊，身体不好啊，等等，好不容易才把会推掉。现在可好，刚推了一个，又来一个，这两次会还几乎同时举行。如果他不参加俱乐部的会，却参加修宪的会，太伤将军们的感情了。
第二条理由就更严肃了。“安纳波利斯会议”是几个州自己组织的，不在“邦联议会”的框架之内，安纳波利斯决议也不是官方决议。就是说，“费城会议”没有“合法性”。在这种情况下妄谈修改《条例》实际上是“颠覆现政府”。守法好公民华盛顿是不会干这种事的。
麦迪逊马上写信给华盛顿，先把他的第一条理由给驳了。他说，军官们固然值得尊敬，但新大陆的前途更重要。你如果为了私人情分而推卸对国家的责任，将来一定会后悔。关于第二条理由，麦迪逊承认华盛顿说得有道理。好吧，你不是说缺一个官方背书吗？我就给你弄到这份背书。
1787年2月，“邦联议会”在纽约开会。汉密尔顿和麦迪逊再次联手，游说各州议员，终于使国会通过了安纳波利斯决议，授权“费城会议”修改《邦联条例》，并敦促各州派代表参加。“费城会议”的合法性不再有问题。就在1786年底到1787年初，北方的马萨诸塞州爆发了“谢斯叛乱”。如果天底下有一种叫“及时雨”的麻烦，没有一件事比“谢斯叛乱”更胜任了。这场叛乱把所有的州都吓出一身冷汗，那些本来对建立强大的中央政府没兴趣的州也改了主意，纷纷同意派代表去开会。到1787年5月，除了罗得岛，其余12个州都向费城派出了代表。对“国家主义者”们来说，这是个巨大的胜利。
国会的授权和“谢斯叛乱”也让华盛顿改变了立场。如果此前他因太注重自己的名声而不愿涉足政坛，现在，他再也不能袖手旁观了。3月28日，他写信给伦道夫，表示愿意接受弗吉尼亚议会的安排。华盛顿一旦做出了决定，他立刻显示出当年那个“英明神武”的总司令的气魄。他告诉麦迪逊，他想要的，不是仅仅“修改”《邦联条例》，而是彻头彻尾的改革（Root-and-Branch reform）。战后，北美大陆的“无政府状态”（Anarchy）使华盛顿充分认识到“过分民主”（Excessive Democracy）带来的灾难。他说，如果没有一个强大的共和政府，早晚有一天，人民会选择一个强大的独裁者。咱整天琢磨着怎样防止独裁，有谁想过怎样制衡民主吗？
华盛顿决定出席“费城会议”让很多人欢欣鼓舞，但有一个人一点也不高兴，她就是玛莎。费城之旅很可能意味着华盛顿退休生活的终结将进入“倒计时”，她将再一次与“人民”分享她的丈夫。战时，她陪着他去了所有他要去的地方；战后，他发誓要陪着她去过她想过的生活。但他似乎正在变成权力的囚徒，她还能看到他回家的那一天吗？一向“小鸟依人”的玛莎以自己的方式表达了她的不满和抗争：她决定留在弗农山庄，而不是像大家期待的那样陪华盛顿去费城。华盛顿只好很费劲地向所有的人解释，说玛莎忙着照顾孙子孙女走不开。他心里知道他欠妻子多少情。
凝聚着很多人的心血、承载着很多人的期望的“费城会议”就要开始了，这就是著名的“制宪会议”（Constitutional Convention），也叫“联邦会议“（Federal Convention）。这次会议历时将近四个月，是美国历史上最长的一次会，也是最重要的一次。可惜，有两位“大碗”级的人物没能参加，他们是：约翰·亚当斯和托马斯·杰斐逊，未来的第二位和第三位总统。此时，他们都在欧洲。亚当斯是驻英公使，杰斐逊是驻法公使。这俩都是博古通今的法学家，特别是亚当斯，他在制定宪法方面的经验是最丰富的。当初，大陆会议准备宣布独立的时候，要求各殖民地制定宪法，以便向独立国家过渡。大家都有点摸不着头脑，因为谁也没干过这活儿。只有亚当斯门儿清，他亲自起草了《马萨诸塞宪法》。《马萨诸塞宪法》非常完善，确立了“三权分立”的政治结构和“两院制”议会。各州的代表都去问亚当斯怎么写宪法，把他烦死了。于是，他出了个小册子，叫《关于政府的设想》（Thoughts on Government），大家自己看得了，省得问起来没完。这本小册子被各州奉为制定宪法的“官方指南”。杰斐逊是《弗吉尼亚宪法》的起草人之一，而《弗吉尼亚宪法》正是《美国宪法》的蓝本。杰斐逊在法学上的造诣也许比亚当斯稍逊一筹，但他足以当其他人的老师。
亚当斯和杰斐逊无缘“制宪会议”可能有些遗憾，但从他们当时的言论中，你会觉得这遗憾也许不算大。尤其是杰斐逊，他似乎完全不在状态。比如，当麦迪逊告诉他“谢斯叛乱”的事儿时，杰斐逊说：时不时地来一次小叛乱不是坏事，而是社会的治病良药。他好像一点也没看到无政府状态引起的危机。《美国宪法》成形后，麦迪逊兴冲冲地把消息传给杰斐逊，杰斐逊来了一通高论：每一代人都有为自己制定宪法的权利，我们无权把我们认为正确的东西强加给子孙。那怎么办呢？应该每过一代人就开一次“制宪会议”，这样才公平。他甚至“算出”一代人等于19年。麦迪逊看了信都快哭了。一代人一部宪法？听上去很美。可你知道我们是怎样在“炼狱”里度过这四个月的吗？每隔十九年折腾一次？你还是杀了我吧。亚当斯虽然不像杰斐逊那么没谱，但他对“精英政治”的过度推崇显然让他忽视了当时在新大陆渐成气候的“大众政治”的思潮。总之，“江山代有人才出”，老一辈错过的，正是新一辈承载的。从某种程度上说，亚当斯和杰斐逊的缺席成就了麦迪逊的辉煌。
1787年5月9日，太阳刚刚升起不久，华盛顿离开弗农山庄。5月13日，他和其他弗吉尼亚代表到达费城。费城就像过节一样，钟声大作，礼炮齐鸣，披挂整齐的骑兵护送他们进城，居民们夹道欢迎，欢呼声不断。时隔四年，大家终于看到他们的英雄归来。整个城市忽然变得热闹起来，天天歌舞，夜夜升平。上流社会的人家都争相邀请华盛顿和其他代表去家里住，把这视为莫大的荣幸。华盛顿哪儿也不去，就住在他的哥们儿罗伯特·莫里斯家。莫里斯是“邦联”的财务总长（Financier），也是费城最富的人。他家在市中心，离开会的地方只有几步远。华盛顿以前在那儿住过多次，特别喜欢那座舒适、大方、又不过于奢华的房子。后来，联邦政府迁都费城的时候，莫里斯把他的房子腾出来给华盛顿做了总统府（Pesident’s House）。华盛顿在那儿住了七年，亚当斯总统住了三年，然后迁入白宫（White House）。
华盛顿到费城后做的第一件事是去拜访本杰明·富兰克林，他俩有十年没见面了。十年前，70岁的富兰克林出使法国，他在巴黎创造的外交奇迹让欧洲人对大洋彼岸的新国家刮目相看。1785年，79岁的富兰克林卸任回国，但这并不意味着他可以退休了。富兰克林的船还在大西洋上的时候，宾夕法尼亚议会就已选举他为州长。当船在费城港靠岸，他惊奇地发现，好像全城的人都在等着他，那温暖的笑容和激动的泪水是人们给他的最好的礼物：欢迎回家！
事到如今，大伙心里都明白，在美国革命的“功臣榜”上，富兰克林的地位仅次于华盛顿。如果华盛顿在政治上还有什么“对手”的话，那个人也只能是富兰克林。这次“费城会议”，富兰克林将做为宾夕法尼亚的代表参加。所有的人似乎都知道，华盛顿肯定会被选为会议的主席，唯一可能跟他竞争是谁就不用说了。华盛顿一向非常尊重富兰克林，他此次拜访就是为了表达敬意。华盛顿表示愿意提名富兰克林为会议主席，富兰克林笑着遥遥头说：“我们只有一个英雄。”华盛顿得到了富兰克林的全力支持。
富兰克林和华盛顿的同时出现让“费城会议”变得非同凡响。即使是那些不明就里的普通公民也知道，兹事体大，而且，一定是对咱有好处的事。富兰克林不仅带来了智慧，还带来了笑声。那个时代的美国人可不像现在这么有“喜感”，“国父”们一个比一个严肃，闷死人不偿命。唯一的例外是富兰克林，他是个高水平的“段子手”。大家特别喜欢围在他身边听他“讲故事”，他的幽默是唇枪舌剑的“制宪会议”中最温情的瞬间。富兰克林家的后花园是代表们经常聚会的地方。有谁知道，多少争斗，多少妥协，多少分歧，多少默契，都是在那里交集和化解的呢？
1787年5月25日，“费城会议”正式开始。来自12个州的55位代表相聚在宾夕法尼亚议会大厅，也就是当年签署了《独立宣言》的“独立厅”。华盛顿当选为主席，他在罗伯特·莫里斯的陪同下走向那把刻着半个太阳的椅子。他是最适合当“主席”的人了，因为主席的职责是维持会场的秩序，却不参加讨论。华盛顿不善言辞，但非常善于倾听。坐在主席的位子上，他可以名正言顺地保持沉默。然而，他的沉默却是会议继续进行下去的最有力的保障。
在整个会议期间，代表们来来去去，几乎没有人一天不落地参加所有的讨论，很多都是中间离开一两天、一两个星期、或一两个月，有的回去处理本州的事务，有的打点一下私事。一般情况下，每天有30到40人开会。无数次你死我活的争论，无数次剑拔弩张的攻击，让人觉得这会简直开不下去了。但只要看到华盛顿的身影，代表们就会像中了魔似的，不知不觉地重返会场。华盛顿从头到尾几乎一言不发，但他一天都没缺席。他每一分钟都在感受着一个新国家在分娩中的阵痛，即使到了痛不欲生的地步，他也不会出一声。华盛顿不但在会上不出声，会外也很少谈论自己的看法。他不想让他的威望把他的观点强加给任何人，也不想打断代表们的思路。他的任务就是让大家使劲儿吵，把事情吵烂、吵透、吵碎、吵熟。他相信，只有充分的争吵才能达成真正的妥协。
为了让代表们畅所欲言，华盛顿提议，这次会议的所有讨论都是“一级机密”，任何人不得以任何形式向外界，特别是媒体，透露任何风声。这是为了不受公众舆论的干扰。如果你今天说了一句话，明天又改了主意，你完全可以大大方方地反悔，不必担心报纸骂你出尔反尔。你甚至可以说，你觉得君主制比共和制高明，不必担心“广大群众”把你打成“反革命”。华盛顿认为，有时候，“民意”太容易上达会严重影响精英们的决策。而现在，就是精英们为新大陆做决策的时候。
大家同意了华盛顿的建议。为了保密，他们把所有的门窗关起来。哨兵在外面巡逻，确保犄角旮旯里没有人偷听。1787年，费城的夏天好像特别热。没有电扇，没有空调。代表们在密不透风的屋子里，穿着西装革履，戴着假发套，捂着一身白毛痱子，扯着嗓子从早喊到晚。那一屋子的唾沫星子，一屋子的臭汗淋漓，居然没人进医院，看来“国父”们都属于“抗造型”。虽然保密工作做到了家，但华盛顿还是为此大发了一次雷霆。一天，散会后，有人在地上捡到写满会议记录的一页纸，看上去是某位代表不慎失落的。他把这张纸交给华盛顿。第二天，散会前，华盛顿拿出那张纸，说：“先生们，我很遗憾地发现，你们中有人竟然这么疏忽大意，把这页笔记掉在地上。。。这东西要是传出去，立刻就会引起轩然大波。我提醒各位，一定谨守保密原则。”他重重地把那张纸摔到桌上，说：“我不知道这是谁的，他自己来拿吧！”然后，他头也不回地出了大厅，剩下一屋子人面面相觑，显然被“吓”到了。有的窃窃私语，有的赶紧翻笔记，有的偷偷地凑上前看那页纸上是不是自己的字迹，看到不是自己的就长舒一口气。其实，华盛顿离开大厅就是为了给那个丢笔记的人一个面子，谁丢的谁悄悄地拿回去就得了，他不想看到任何尴尬的表情。可是，他的威严够大家喝一壶的了。到最后，没人认领那页纸，因为谁也丢不起那个人。就让它做个永远的悬案吧。
来开会的代表们大多是资深政治家，为革命做过很多工作。他们是各州议会的议员，很多曾是大陆会议议员，“邦联议会”议员，还有的当过州长、市长。除个别人外，大多数来自中产阶级，受过良好的教育，其中大约一半人有法学背景。即便如此，他们并不是制宪专家。事实上，代表们对此行的目的一点也不明确。大多数认为他们只是来“修改”《邦联条例》。到最后，“修宪会议”竟然变成了“制宪会议”，这完全出乎他们的预料。然而，一部奇迹般的宪法就在这乱乱哄哄甚至不知所措中形成了，只因风云变幻背后的那双翻云覆雨手。那双手属于詹姆斯·麦迪逊。
弗吉尼亚代表刚到费城时，其他州的代表都没到。麦迪逊可一点没闲着，他把他设计的宪法大纲整理好，打印好，得到所有弗吉尼亚代表的认可，然后给每个代表团都准备一份。当别人懵懵懂懂地来到费城的时候，未来的《美国宪法》的蓝本已经在等着他们了，这就是“弗吉尼亚方案”（Virginia Plan）。在整个制宪过程中，代表们共提出过四个比较大的方案。除麦迪逊的外，还有“品克尼方案”（Pinckney Plan），“新泽西方案”（New Jersey Plan），“汉密尔顿方案”（Hamilton Plan）。但这三个方案都是针对“弗吉尼亚方案”提出来的，算是“衍生品”，而最后《美国宪法》的成品基本上是在“弗吉尼亚方案”的框架之内。“宪法之父”的头衔儿谁也没法跟麦迪逊抢。
虽然制宪会议有专门的秘书记录，但他的记录非常简约。也难怪，当时人多嘴杂，一天下来头晕脑胀的，记不全很正常。但麦迪逊可不是正常人。他是个书呆子，不写字就难受。他一面参与讨论，一面记录所有人的发言。他的笔记要多细有多细，谁在哪天说了什么，哪一个条款是在哪一天以几票赞成几票反对通过的，写得清清楚楚，后世的学者有福了。他发明了一种速记法，白天记下发言，晚上回去把“密码”整理成“人话”，就这样兢兢业业地干了四个月，一天都没落下。有时候，他要是拿不准白天的记录，就会找到那位代表核实，以求准确无误地记录史实。别的代表也有记笔记的，但都没法跟麦迪逊的比。今天，麦迪逊的笔记是与《独立宣言》和《美国宪法》同样的“一级国宝”文献，珍藏于美国国会图书馆（Library of Congress）。别说给它换个地方，就是在图书馆里给它换个房间，都要荷枪实弹的海军陆战队队员全程护送。想偷出一页来？活腻了你就试试。
麦迪逊的方案是在他的研究成果和《弗吉尼亚宪法》的基础上形成的。此前，他遍查历史上所有“邦联”形式的政府，总结了“邦联”的十二条弱点（Twelve Vices），而“弗吉尼亚方案”就是给这“十二条”对症下药，以“联邦”（Federation）代替“邦联”（Confederation），以“中央”与“地方”的分权代替“州权至上”。它既避免无政府状态，又防止中央集权。麦迪逊方案的最后成果是人类历史上第一个现代“联邦制共和国”。
要了解“弗吉尼亚方案”，必须先了解“邦联”的那十二条弱点。第一条，各州不理“邦联”的要求，不向“邦联”提供必要的经费，以至于缺乏独立财政来源的中央政府啥事儿也做不成。第二，各州无视“邦联”的权威，违反“邦联”的决议，而“邦联”又无权强制各州执行。第三，“美国”做为一个松散的联盟，没有能力履行国际条约，比如美英《巴黎条约》。条约明明规定保护“保王党”人财产，可是各州根本不听。结果是，英国以美国不履行和约义务为借口拒绝从密西西比河撤军，为未来的纠纷留下隐患。第四，各州之间相互倾轧，违背了联盟的精神。第五和第六条可归纳为缺乏州际协调机制，因为“邦联”没有裁判权。第七，“邦联”决议没有强制性，无法保证各州法律的公平和正义。第八，每个州都按自己的利益行事，没有全局观念。第九和第十集中讨论各州法律的不健全和杂乱，人们在进行州际贸易时无所适从，严重影响经济发展。第十一条和十二条阐述因地域偏见和孤陋寡闻而带来的各州法律很多不公平性。在这里，麦迪逊强调了“精英”在政治生活中的重要作用。他说，各州政府太注重本地的民意，太民主了，极易产生短视行为。“人民”并不总是正义的。相反，他们往往非常自私。这就需要高瞻远瞩的“精英”阶层及时更正“人民”的失误。然而，各州政府的局限性使精英“无法”发挥应有的作用。
在“十二条”中，麦迪逊表达的一个重要观点是，防止“过度民主”与防止独裁同样重要，因为“多数人的暴政” 和“一个人的暴政”同样可怕。所有的权力都应该受到制衡。虽然“民主”是少数服从多数，但并不意味着少数人不应该受到保护。当多数人陷入某种狂热的情绪中而任意践踏少数人的利益，自由将不复存在。大约一百五十年后的“纳粹德国”将让人们更好懂得麦迪逊的忧虑。当然，幸运的美国人基本上没有经历那样的痛苦（印第安人和黑人除外），因为他们的“国父”煞费苦心地为他们设计了世界上最完美的“制约与平衡”（Checks and Balances）。
“弗吉尼亚方案”的内容是什么？它是怎样将“修宪会议”变成“制宪会议”的？来自不同地区、追求不同利益的代表们怎样在斗争中达成妥协？《美国宪法》创造的是个什么样的国家？请看下一个故事：三权分立。
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